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  • 中外合作办学修法进行时专栏

智库专家讲坛——中外合作办学的法制历程

来源:国际司办学监管处           作者:           时间:2017-06-07

    改革开放30年以来,中外合作办学作为我国教育对外开放的重要组成部分,在培养高层次人才、引进优质教育资源、推动中外人文交流等方面取得了重大成就。同时,与中外合作办学相关的法律法规和政策文件也陆续出台,逐步建立了中外合作办学的法律体系。本文回顾了中外合作办学发展以来的法制历程。

一、酝酿起步阶段

20世纪80年代初期,我国就已经开始了对中外合作办学的实践探索。进入20世纪80年代中期,中国人民大学、复旦大学等一批高等院校相继举办了中美经济学、法学培训班等模式的中外合作办学培训班。随后,美国、法国、加拿大等国的教育机构开始进入我国,相继举办了类似模式的培训班,例如“天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办 MBA 班”,“南京大学与美国霍普金斯大学合作创建中美文化研究中心”。这些培训班均属于早期高等教育中外合作办学的先例。这一时期,中外合作办学项目数量还比较少,国家对于中外合作办学没有明确的规定,未出台相应的法律法规和政策。但这种现象已经引起国家教育主管部门的注意,对于这种现象采取“鼓励”或“规避”的讨论也曾进入学界视野。

二、立法发展阶段

进入20世纪90年代以后,随着经济全球化和高等教育国际化进程的不断深入,对高等教育领域内的对外开放开始采取鼓励态度,相继出台了一系列支持性的政策法规,中外合作办学的现象被广泛关注。国家教委在对高等教育中外合作办学行为进行了大量调查研究的基础上,于1993年6月30日,下发了第一个较为全面规范合作办学的政策性文件《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》。《通知》坚持“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则开展合作办学。明确指出,教育对外交流与国际合作是我国改革开放政策的一个重要组成部分;合作办学要在有利于我国教育事业发展的前提条件下,有选择地引进和利用;国外教育机构要遵守我国的法律和贯彻我国的教育方针,并接受教育主管部门的监督和管理等等。同时,对中外合作办学的意义、原则、主体等做了明确的说明和规定。

继上述《通知》之后,经总结实施效果,更为加强法律效力,国家教委又于1995年颁布实施了《中外合作办学暂行规定》。明确指出中外合作办学是中国教育对外交流与合作的重要形式,是对中国教育事业的补充。对中外合作办学的意义和必要性、原则、范围、主体、审批权限和程序等问题都做出了明确的规定。该《规定》的颁布,标志着中外合作办学活动从此被正式纳入了部门规章的管理体系中,我国中外合作办学正式走上了依法办学的轨道。

同时,为了解决中外合作办学实践中的现实问题,例如高等教育中外合作办学的批准主体和管理部门、合作办学的质量保障、对“贩卖洋文凭”的质疑等,国务院于 1996年1月颁布了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》,明确规定了学位授予的办法和条件,使我国对于中外合作办学的学位管理初步实现了制度化和法制化。

2001年我国加入WTO,承诺包括教育领域在内的各个方面逐步实施全面开放,对于中外合作办学提出了新的立法要求。为了将入世承诺转化为国内立法,实现国际法和国内法的对接,根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》,2003年9月1日,国务院颁布实施《中华人民共和国中外合作办学条例》,该条例是我国规范和管理中外合作办学的最高层次的专门性法规,对于中外合作办学的发展意义重大。该条例明确指出“国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学”,表明了国家对于中外合作办学的鼓励和支持,标志着中外合作办学的立法进入了一个新的阶段,中外合作办学的概念基本确立,法律调整的力度得到了进一步的加强。为促进实施《中华人民共和国中外合作办学条例》,2004年3月1日教育部出台《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。至此,中外合作办学的法制化进入了一个新的历史进程。

三、规范实施阶段

随着我国对外开放不断深化与国际教育交流日益广泛,中外合作办学条例及其实施办法颁布以来,高等教育领域对外交流迅速发展,中外合作办学不断增多,较好地满足了人民群众对教育多样化的需求。但是,中外合作办学也呈现出一些突出问题5:有些中外合作办学机构和项目偏离中外合作办学公益性原则;社会上的一些机构和个人以提供国外大学文凭、学位等为名非法招生、培训和发放虚假学历文凭、学位证书;有些高校在开展对外校际交流中,缺乏对对方学校的深入了解,项目管理不规范,签订协议不严谨,执行不严格,个别高校借此向学生收取高额学费或增设名目多收费,损害了学生的利益。这些问题在《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法施行十余年来的不同阶段都有所呈现,需要加强规范管理和整顿。教育部办公厅、教育部国际司为促进中外合作办学健康有序发展,进一步提高高校对外交流合作水平,颁布了一系列政策性、规范性文件。可将其大致分为规范申报类、评估监管类、规范管理类等三大类。

1、规范申报类:

  • ž在《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》实施以来,面临的最迫切问题就是如何规范申报受理工作。因此,教育部在《实施办法》施行几个月后就发布《教育部关于设立和举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目申请受理工作有关规定的通知》(教外综﹝2004﹞63号)。

  • ž2009年教育部发布《关于进一步做好申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目形式审查和实质内容初审工作的通知》(教外司综20091083号),强化中外合作办学项目 “行” “神”一致。

  • ž2011年,教育部发布《教育部关于公布2011年第一批受理的中外合作办学项目审批结果的通知》(教外综函﹝2011﹞49号)不但公布了当年第一批受理的中外合作办学项目审批的结果,更指出了申报存在的主要问题。

  • ž为规范中外合作办学专业名称与国务院公布的本科学科专业目录保持一致,教育部于2013年发布《教育部关于印发<中外合作办学本科专业整理审核汇总表>的通知》(教外办学﹝2013﹞26号)。

  • ž为规范申报工作,进一步适应当前的中外合作办学形势,更为了进一步指出申报工作中存在的问题,2014年和2015年教育部相继下发《关于进一步做好2014年下半年本科以上层次中外合作办学项目申报工作的通知》(教外司办学﹝2014﹞1654号)、《关于2015年上半年申请举办本科以上层次中外合作办学项目有关初审情况的通知》(教外司办学﹝2015﹞1005号)和《关于进一步做好2015年下半年中外合作办学申报和延期工作的通知》(教外司办学﹝2015﹞1560号)。

这是《实施办法》施行以来,教育部发布最多的一类政策文件,对中外合作办学的申报提出了严格的准入要求并进行有效规范,对办学机构和项目落地打下了坚实基础。

2、评估监管类:

评估和监督是保证教育质量的基本手段,也是针对教育主办机构质量监控的有效方式。至2009年中外合作办学大量增加,已经有28所大陆高校参与主办了33个中外合作办学机构。[5]对中外合作办学机构进行合格评估提上议事日程。

  • ž2009年,教育部办公厅发布《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》(教外厅﹝2009﹞1号)。

  • ž针对越来越多的高职院校参与主办中外合作办学机构,2015年教育部发布《关于开展高职高专中外合作办学试点评估工作的通知》(教外司办学﹝2015﹞523号)。这两个通知的发布,标志着在全国范围内对不同类型高校参与举办的中外合作办学机构和项目都进行了全面的专项评估工作。

  • ž为避免评估周期长的弊端,加强监管的定期性,2015年,教育部发布《关于进一步加强中外合作办学监管工作的通知》(教外司办学﹝2015﹞1588号),试行中外合作办学颁发境外学历学位证书注册认证新系统。其中,确立的年报制度为及时了解各中外合作办学机构和项目的进展提供了基础数据和资料。

3、规范管理类:

中外办学机构和项目在运行过程中,师生更为关注的是办学公益性、依法办学、教育质量、证书真伪、收费高低、校舍设施等问题,这也是教育部所关注并致力于解决的重点问题之一。为此,2006年至2016年的10年间,先后发布《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》(教外综﹝2006﹞5号)、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(教外综﹝2007﹞14号)、《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》(教外厅﹝2012﹞2号)、《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(教外办学﹝2013﹞91号)、关于近期高等学校中外合作办学有关情况的通报》(教外司办学﹝2013﹞1210号)、《关于进一步做好2016年中外合作办学有关工作的通知》(教外司办学﹝2016﹞283号)。这些政策或规范性文件的发布为解决新老问题提供了强有力的依据,也体现了不断适应新形势、加强内涵建设的客观需要。

 

四、规范修订阶段

目前,中外合作办学进入了新的发展时期。《条例》和《实施办法》作为全国各地开展中外合作办学活动最直接的法律准则和操作手册,在正确把握中外合作办学方向、确保引入境外优质教育资源、遏制违规办学、促进中外合作办学健康发展等方面,发挥了不可替代的重要作用,保障了中外合作办学事业不断发展壮大。但也必须看到,面对经济全球化深入发展、世界格局深刻调整的新形势和全面深化改革的新要求,我国教育对外开放的质量离党的要求和人民的需求还有一定差距,中外合作办学治理能力和治理体系还有待进一步完善。

2016年2月,中共中央办公厅、国务院印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》,标志着中外合作办学进入了一个新的、关键的发展时期。国家教育行政部门总揽全局,审时度势,提出了一系列做好新时期中外合作办学工作的新理念、新政策和新举措。

为加强顶层设计,落实《意见》精神,适时推出具有标志性、关键性的改革方案和措施,教育部启动了《中外合作办学条例》及其实施办法修订工作,力求在2017年底完成相关工作,为提升中外合作办学水平再添动力。

[责任编辑:汪建华 胡珍 韩宇 起草:刘常庆]

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